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体育世界 · 2019-09-15

张帆,我国社会科学院美国研讨所研讨员

要害词:“全政府”;美国国家安全体系;行为方案层面;战术—实地施行层面;使用绩效

花好月圆

内容摘要

“全政府”是源自组织学和公共行政办理的组织准则,建议聚集相关功用组织资源,经过各组织间的和谐、协作及联合行为,一起应对公共方针范畴的杂乱问题。“全政府”在实践中的详细使用首要表现为各种跨部分组织,独立财务资源和团队精神是确保其绩效的重要因素。为应对日趋杂乱的国家安全应战,九一一事情以来,美国国家安全界不断将“全政府”使用于国家安全体系,在该体系运转机制的行为方案及战术—实地施行层面以各种跨部分组织应对特定安全应战。奥巴马政府时期,国家安全界以小布什政府的阅历为根底,将“全政府”在国家安全体系中的使用打开到较为老练的水平,在行为方案层面彻底构成以华盛顿、海外战役司令部和本乡各“交融中心”为结点的“全政府”网络,为特朗普政府执政后国家安全界将“全政府”继续使用于国家安全体系奠定了坚实根底。在小布什及奥巴马执政时期,美国政云浩企汇通体系登录府妄图为确保“全政府”在国家安全体系中的使用绩效供给准则确保,获得了一些成果,但特朗普执政以来,美国政府在这方面的尽力堕入阻滞。

引 言

2018年8月,美国总统特朗普签署《2019财年国防授权法》,其相关条款敦促行政当局拟定“全政府”对华战略,国外天体而在此前后,美国战略界呼吁以“全政府途径”应对俄罗斯的“混合战役”和伊朗扩张区域影响力的“代理人战役”。美国战略界广泛以为,2017年12月出台的《国家安全战略》陈述实践上便是建议以“‘全政府’途径”应对美国国家安全面对的应战,特朗普政府的国家安全战略便是“‘全政府’国家安全战略”,尽管该陈述相关内容并未冠以“全政府”这一术语。

在美国,以“‘全政府’途径”或“‘全政府’国家安全战略”应对美国面对的安全应战的呼声并非鼓起于当下。自小布什政府于九一一事情后建议全球反恐战役开端,到奥巴马政府以“缩短”为特征的战略调整,再到特朗普政府执政以来大国竞赛的重启,美国国内以“全政府”应对美国安全应战的言论从未连续,且日渐昌盛。

国国内以“全政府”应对美国安全应战的言论从未连续,且日渐昌盛。“全政府”是源自组织学和公共行政办理的概念,是调集政府资源、应对公共方针范畴问题的一项组织准则。“全政府”本身并非应对特定问题的战略或方针,而是为应对特定问题的战略或方针供给支撑的组织准则。所谓“‘全政府’国家安全战略”或“‘全政府’途径”实践上是指以“全政府”为支撑的国家安全战略或途径,即以“全政府”为组织准则调集政府资源,为特定国家安全战略供给组织上的支撑和确保。自第二次世界大战后全面、继续参与世界业务以来,美国政府一向侧重以某种组织方法支撑、确保国家安全战略,并为此以1947年《国家安全法》为辅导,逐渐树立了一套较完备的国家安全体系。美国国家安全界近20年来不断建议的“‘全政府’途径”或“‘全政府’国家安全战略”实践上是妄图将“全政府”组织准则使用于或融入既有国家安全体系,然后为有用施行国家安全战略供给组织上的支撑。

归纳查询美国政府文献和方针研讨界陈述,迄今为止,美国国家安全界有关“全政府”在国家安全体系中的使用首要呈现于两类语境:一是志愿表达或方针建议,即鉴于美国面对日益杂乱的安全应战,国家安全界应该需求,乃至有必要以“全政府”方法为应对这些应战的安全战略供给组织支撑;二是环绕“全政府”绩效的争辩,即除了使相关国家安全组织为应对某种应战完结人力、物力在组织方法上的聚集外,怎么使这种聚集充沛发挥效能和功率,达致“一加一大于二”的作用,完结真实含义的“全政府”而非两个或多个组织在方法上的简略叠加。这两类语境促发咱们探求:美国国家安全界为什么以及终究怎么将“全政府”使用于国家安全体系,美国政府怎么确保“全政府”使用绩效,有何详细成果和缺失。

为回应上述问题,本文首要从“全政府”概念下手,凭借公共行政办理和组织学相关理论,结合美国国家安全体系特征,树立本文的剖析结构。随后以此结构为根底,查询“全政府”在美国国家安全体系中的使用。考虑到“全政府”在美国国家安全界的鼓起始于全球反恐战役,本文将运用此剖析结构,按时刻次序,先后查询小布什政府时期、奥巴马政府时期以及特朗普执政以来,“全政府”在美国国家安全体系中的使用,以使咱们对之有较为全面、深化的了解,并在结语部分归纳首要定论。

概念及剖析结构

“全政府”是源于公共行政办理和组织学的概念,其相关理论为咱们查询、剖析“全政府”在美国国家安全体系中的使用供给了重要途径。

(一)“全政府”及相关理论

“全政府”是近年来流行于欧美公共行政办理和组织学的概念,一般见于当今西方国家应对杂乱公共行政办理问题的详细实践。所谓“全政府”,便是为处理或应对公共行政范畴的某一详细问题,两个或多个政府功用部分经过必定机制或组织方法,就拟定和施行相关方针彼此和谐、彼此协作和联合行为。①“全政府”本身并不是应对特定问题的详细方针,而是旨在为拟定和施行某个方针供给组织确保的辅导准则

“全政府”在西方公共行政范畴的鼓起,首要源于在彼此依靠、彼此联络日益严密的全球化布景下,公共行政办理问题的杂乱性日益增强,处理或应对这些问题往往需求多种专业常识、技术、办理阅历以及信息途径。“全政府”侧重经过某种组织方法或特定机制,在彼此独立的功用部分之间打开水平方向的协作和和谐,完结常识和资源共享,为处理或应对公共行政范畴的杂乱应战供给组织支撑。

使用于公共行政办理实践时,“全政府”首要经过组织学中的所谓跨部分机制,在水平方向完结两个或多个功用部分的协作、和谐或联合行为,详细表现为各种跨部分组织,如跨部分委员会、跨部分联合行为小组以及跨部分作业组等。按方针规划,跨部分组织可分为三类:战略层面跨部分组织、行为方案层面跨部分组织以及战术层面跨部分组织。

“全政府”侧重跨部分机制的有用性和功率,即有用、低成本地处理或应对杂乱问题,跨部分协作不能局限于两个或多个功用部分组织方法上的调集或叠加,而须经过资源聚集或整合,发明非同小可的成绩,处理或应对非同小可的杂乱问题,发作“一加一大于二”的成效。假如仅是组织方法上的简略叠加,就会流于“多政府”,而非“全政府”,非但不能处理问题,反而会构成松懈或僵局。“全政府”之“全”,就在于跨部分组织的有用性和高功率。实践标明,各种跨部分组织的成绩参差不一。相关组织学研讨进一步发现,各种跨部分组织的绩效首要取决于两大要素:资金和团队精神。跨部分组织有必要具有必定资金,为其敏捷、继续地打开活动供给财务支撑;跨部分组织成员有必要具有与其他成员交流、交流和联合行为的志愿和才干。只要具有可供分配的财务资源和高度的团队精神,跨部分组织绩效才干得以确保。

(二)美国国家安全体系

美国国家安全体系是其国家安全战略的组织支撑。相对独立、才干不断强化的国家安全组织是美国国家安全体系的基本要素,是拟定和施行国家安全战略的才干根底。美国国家安全体系运转机制的演进全体上以自上而下、层级清楚的笔直办理方法为特征,服务于从战略拟定到施行的流程。白宫成为国家安全“总指挥部”,总统和国家安全委员会(国安会)在国家安全战略的拟定中发挥至关重要的作用。源自白宫的国家安全战略需进一步执行为可实践操作的行为方案。除国防部外,其他国家安全组织拟定此类行为方案的才干广泛较弱,行为方案首要由国安会辅导下的跨部分组织部长委员会、次长委员会以及方针和谐委员会完结;然后各国家安全组织以这些方案为根底,拟定详细方针和行为方案,并付诸施行。在此运转机制中,战略和大部分行为方案的拟定会集于白宫,军事、交际、对外协助、情报和疆土安全范畴的功用组织别离按秉承的行为方案,彼此独登时拟定和施行行为方案或详细方针。

上述运转机制存在明显短少或缺失:在行为方案层面,国家安全组织间的横向和谐仅局限于高度准则化的部长委员会、次长委员会和方针和谐委员会,短少更为灵敏、多样和快速反响的跨部分和谐机制;在战术—实地施行层面,彼此独立的国家安全组织彻底缺失准则化的横向联络机制。①暗斗完毕后,上述运转机制的短少或缺点在国家安全战略的详细实践中日益凸显。②九一一事情以来,为补偿该运转机制在行为方案和战术—实地施行层面横向和谐机制的短少或缺失,国家安全界求助于“全政府”理念。

(三)“全政府”在美国国家安全体系中的使用

以“全政府”相关理论和美国国家安全体系特征为根底,本文从以下问题下手,树立剖析结构。

1.美国国家安全界为什么将“全政府”使用于国家安全体系

巨大而功用完备的各国家安全组织依然是美国国家安全体系的基本要素,是美国国家安全战略东西库的重要备件;日益会集的白宫决议方案机制有利于微观战略决议方案;自上而下、层级清楚的办理方法和运转机制依然对支撑国家安全战略的施行发挥重要组织成效。将“全政府”使用于美国国家安全体系,首要是指以既有国家安全体系为蓝本,凭借“全政府”补偿该体系运转机制在行为方案和战术—实地施行层面横向和谐机制的短少或缺失。本文环绕以下问题,查询美国国家安全界将“全政府”使用于国家安全体系的动因:在行为方案层面,国家安全界为什么以“全政府”为辅导,以跨部分协作将国家安全战略执行为可实践操作的行为方案?在战术—实地施行层面,国家安全界为什么以“全政府”为辅导,以国家安全组织间的和谐、协作或联合行为将行为方案付诸施行?

2.美国政府尤其是国家安全界怎么将“全政府”使用于国家安全体系

将“全政府”使用于国家安全体系,国家安全界以跨部分机制,经过在国家安全组织之间树立跨部分组织,完善、补偿国家安全体系运转机制中横向联络的短少或缺失。本文详细查询:在行为方案层面,国家安全界终究怎么经过各种跨部分组织强化国家安全组织间的和谐、协作?在战术—实地施行层面,国家安全界终究怎么以各种跨部分组织增进国家安全组织间的和谐、协作或联合行为?

3.为确保“全政府”在国家安全体系中的使用绩效,美国政府采纳了哪些准则组织,存在哪些缺失

依据既往阅历,美国国家安全界以为,要真实确保“全政府”在国家安全体系中的使用绩效,使使用于行为方案和战术—实地施行层面的跨部分组织发作“一加一大于二”的成效,有必要在准则上为这些组织供给财力和人力确保。本文侧重查询就确保跨部分组织享有充沛的财力和人力确保而言,美国政府在准则组织上有何壮举,存在哪些缺失?

本文接下来以上述剖析结构为根底,查询自小布什政府以来,“全政府”在美国国家安全体系中的使用。

反恐战役与“全政府”的广泛使用

小布什政府时期,美国国家安全战略以全球反恐战役为中心。着眼于为该战略的施行供给组织支撑,国家安全界初次将“全政府”广泛使用于国家安全体系;与此一起,美国政府为确保“全政府”使用绩效,着手在财力和人力方面供给准则确保。

(一)反恐战役与“全政府”使用的动因

美国以反恐为中心的国家安全战略致力于确保疆土安全,炸毁海外恐惧组织,以所谓民主输出和国家重建铲除恐惧主义“温床”。在国家安全界看来,施行此类战略意味着面对某种全新的、杂乱的安全应战。小布什政府开端依靠既有国家安全体系为全球反恐战役供给组织确保,在整合情报界和疆土安全部分的一起,全球反恐战役从战略到行为方案再到战术—实地施行的流程遵从自上而下、各组织独立完结其使命的笔直运转机制。美国决议方案者逐渐意识到,针对以“基地”为代表的宗教极点组织——其组织结构以水平方向的网状联络为特征,既有国家安全体系运转机制难以为施行以反恐为中心的国家安全战略供给有用组织确保:此类机制有利于微观战略决议方案,但在行为方案和战术—实地施行层面,各组织间短少某种灵敏的、敏捷做出反响的横向联络机制,涣散于各国家安全组织的资源难以在和谐、协作的根底上加以充沛使用。跟着反恐的逐渐深化和扩展,国家安全体系运转机制在行为方案层面和战术—实地层面横向联络机制短少或缺失的坏处日益凸显。

1.行为方案层面

在美国联邦政府中,总统不断强化以反恐为中心的微观战略决议方案,但在行为方案层面,担任将此类微观战略详细化的部分委员会、次长委员会和方针和谐委员会难以习惯反恐方法要求:这些跨部分组织的成员构成、议事日程和程序高度准则化,难以就千变万化的反恐方法敏捷、灵敏地做出反响。

在海外,反恐的杂乱性要求许多国家安全组织参与其间,但国家安全体系是自上而下的,各组织彼此独登时秉承、完结其使命的笔直运转机制,阻止了各组织彼此和谐、一起应对反恐方法中呈现的杂乱安全应战。在以军事行为推翻塔利班和萨达姆政权后,美国在阿富汗和伊拉克的反恐战役转入在从事“反暴乱”战事的一起致力于国家重建和民主转型。环绕此类战略的行为计干露露,歇斯底里,小学英语-上海爱情故事,故事跌宕起伏,让咱们从头发现划触及很多功用范畴,包含军事、交际、打开协助、情报等。美国着手在阿富汗和伊拉克施行重建时,现场不乏相关国家安全组织的存在,中心司令部、国务院、世界开发署、情报界、财务部等组织的身影随处可见,但国家安全体系在行为方案层面短少某种横向联络机制将这些组织的资源加以聚集,在和谐、协作的根底上一起拟定国家重建方案。美国在阿富汗和伊拉克的反恐一度堕入各组织各自为营、各行其是的状况,反恐绩效大打折扣。

在本乡,按国家安全体系运转机制和联邦体系结构,新树立的疆土安全部以国家安全全体战略准则为辅导,拟定本乡反恐方案,然后与州—当地政府协作,按照此类方案拟定和施行详细的方针或行为方案。这意味着在疆土安全范畴,州—当地政府和其他国家安全组织,如国防部和情报界,缺席了行为方案的拟定。行为方案既脱离坐落本乡反恐榜首线的州—当地政府,又短少了解恐惧主义海外源头的其他国家安全组织的支撑。

2.战术—实地施行层面

将行为方案卢修熙在战术—实地施行层面付诸实践时,国家安全组织按既有运转体系彼此独登时完结其功用范围内的使命,其坏处日益闪现。

在海外,美国致力于国家重建和民主输出的行为方案以详细方针或行为方案实地施行时,其触角深化到伊拉克和阿富汗的省和当地,详细活动包含冲击恐惧分子以及从事根底设施建造、教育、推举训练等活动,各种国家安全组织及其代表接二连三,但由于各组织间短少横向协作机制,重建活动堕入低效、重复乃至混乱状况。

在本乡,在将行为方案执行为详细方针或行为方案时,联邦政府按自上而下的笔直运转机制与州—当地政府在法令范畴加强协作,但当某项方针在州—当地付诸施行时,短少某种水平方向的联络机制,法令部分与军事、情报和疆土安全等其他国家安全功用组织难以在防备、冲击恐惧主义方面进行和谐、协作和联合行为。

(二)“全政府”在国家安全体系中的使用

在反恐战役布景下,国家安全体系运转机制的坏处——各组织间横向联络机制的短少或缺失,阻止了美国在行为方案和战术—实地层面有用施行反恐战略,国家安全界凭借“全政府”组织准则,以各种跨部分组织方法,补偿此类短少或缺失。

1.“全政府”在行为方案层面的使用

在全球反恐战役指挥总部地址地华盛顿,为在行为方案层面就反恐战役中不断呈现的杂乱安全问题敏捷、灵敏且有针对性地做出反响,小布什政府以伊拉克和阿富汗战后重建和安稳使命为要害,着手依据某一问题的特定需求,以跨部分组织方法聚集相关国家安全组织资源,经过这些组织的彼此和谐和协作应对特定安全应战。2005年12月,小布什总统签署《第44号总统国家安全指令》,为完结美国政府在海外安稳和重建作业中的跨部分协作树立组织结构。它责令国务院在与国防部充沛和谐的根底上领导美国政府的海外安稳和重建活动,并因而在国务院树立重建和安稳和谐员办公室。该组织实践上是国务院牵头的跨部分组织,旨在经过国务院与国防部在行为方案层面的和谐、协作,完善、改善美国政府在海外的安稳和重建活动。

在全球反恐战役海外主战场的中东,以中心司令部为结点的跨部分协作网络逐渐构成。此类协作开端源于美国驻伊拉克和阿富汗最高军事指挥官别离与美国驻伊拉克和阿富汗大使之间就事关重建和安稳的行为方案进行的定时接见会面和洽谈。戴维彼得雷乌斯于2007年2月担任驻伊拉克最高指挥官后,为进一步和谐相关组织在伊拉克的行为方案,与美国驻伊拉克大使瑞安克罗克树立联合战略评价团队,其成员除来自中心司令部和国务院外,还包含名义上由驻伊拉克大使领导的“驻在国团队”。驻在国团队包含世界开发署、情报界、疆土安全部和财务部等政府组织代表。由于军方在行为方案和财务资源方面的优势,其代表在联合战略评价团队中起主导作用。2008年担任中心司令部司令后,彼得雷乌斯敏捷将这一跨部分协作方法推广至整个中心司令部,以“全政府”聚集、和谐美国在中东的军事、交际、对外协助和情报资源,在行为方案层面为美国中东战略供给组织确保。

在全球反恐战役国内战场,疆土安全部行为和谐办公室经过办理、领导全国行为中心及政府连续性方案在联邦一级和谐国家安全组织在行为层面的反恐活动。联邦体系决议了疆土安全从联邦到州—当地的笔直分工体系,疆土安全部首要在联邦体系结构内纵向强化与州—当地政府协作,与州—当地政府树立行为方案渠道,建议、支撑各州牵头创设以州或当地大都市为区域单位的交融中心,整合该区域内的情报和法令力气。随后吸收其王帅气精日他国家安全组织参与该渠道,以横向联络交融相关组织的资源和技术,由疆土安全部、情报界和司法部向各交融中心供给资金、人员和技术训练;各交融中心再经过和谐机制,构成全国交融中心网络。由联邦、州—当地以及相关国家安全组织参与的交融中心及其网络旨在以情报共享为根底,量体裁衣地将国内冲击和防备恐惧主义的战略执行为可操作的行为方案。

2.“全政府”在战术—实地施行层面的使用

在海外反恐榜首线的阿富汗和伊拉克,国家安全界以跨部分组织——“省级重建队”——聚集其在当地的国家安全组织的人力和物力。省级重建队于2002年开端使用于阿富汗,到2008年,共有26支省级重建队活泼于阿富汗全境,其间12支归美国指挥。美国指挥下的阿富汗省级重建队一般由50—100人组成。在国务院建议下,2005年11月省级重建队开端使用于伊拉克。到2008年,美国指挥下的伊拉克省级重建队共有24支,各自有成员100名左右。阿富汗和伊拉克省级重建队的成员首要来自中心司令部、国务院、世界开发署、情报界、司法部以及农业部等。阿富汗省级重建队由军方代表指挥,而伊拉克省级重建队则由国务院代表领导。省级重建队是国家安全体系运转机制中的立异之举,是“全政府”组织准则使用于战术—实地施行层面的详细表现。美国在阿富汗和伊拉克内地的“安稳和重建”实践上是在冲击恐惧实力的一起,从事根底设施建造、经济打开、安全部队训练以及推举和教育等活动,面对极点杂乱的应战,需求归纳运用多种技术、常识和阅历,然后要求多个功用组织的和谐、协作,省级重建队便是为习惯此类需求而在组织方法上做出的反响。

在国内反恐前哨,联邦政府首要经过联合反恐特遣队与州—当地政府加强协作。联合反恐特遣队开端于1986年在联邦查询局建议下组成。九一一事情后,联合反恐特遣队得以进一步强化和推广,广泛美国各州,并深化到当地。但联合反恐特遣队仅限于联邦与州—当地政府在法令范畴的协作,对广泛短少情报和军事范畴专业技术和阅历的州—当地而言,短少以满意反恐方法要求。有鉴于此,联合反恐特遣队开端吸收军方、情报界参与,美国设在州—当地的军事基地差遣人员参与当地反恐特遣队,就避免恐惧袭击与法令部分交流信息、阅历;直属国家情报总监办公室的国家反恐中心在为反恐特遣队供给情报支撑的一起,差遣人员到各反恐特遣队交流阅历,供给情报训练;疆土安全部也就反恐技术训练供给人员和资金支撑。联合反恐特遣队不只仅强化联邦与州—当地政府在法令范畴协作的重要机制,且逐渐成为法令、军事、情干露露,歇斯底里,小学英语-上海爱情故事,故事跌宕起伏,让咱们从头发现报和国家安全等功用组织在本乡反恐的战术—实地施行层面强化横向协作、和谐的跨部分组织。

综上所述,为应对反恐战役的杂乱安全应战,小布什政府时期,国家安全界将“全政府”全面使用于国家安全体系运转机制:特定方法的跨部分机制不只使用于行为方案层面,也使用于战术—实地施行层面。从行为方案层面看,联邦政府为敏捷对特定杂乱安全应战做出了有针对性的反响,由国务院组成跨部分组织(重建和安稳和谐员办公室)。在海外,以区域战役司令部(中心司令部)为中心,经过跨部分组织(联合战略评价团队)整合美国在该区域的国家安全资源;在本乡,经过特定方法的跨部分机制(交融中心),在促进联邦与州—当地政府协作、和谐的根底上,完结疆土安全、军事及情报等安全组织的横向协作。从战术—实地施行层面看,在海外反恐榜首线,组成以区域战役司令部的代表为主,由其他安全组织代表参与的跨部分组织(省级重建队);在本乡,则经过某种方法的跨部分机制(联合反恐特遣队),以联邦与州—当地政府在法令范畴的协作为根底,整合、聚集军事、情报和疆土安全等组织的资源,深化疆土安全最前哨。小布什政府时期的这些实践为这以后“全政府”在国家安全体系中的进一步使用奠定了根底。

(三)确保“全政府”使用绩效的准则组织

国家安全界的相关评价以为,上述“全政府”在国家安全体系中的使用仅仅是以跨部分机制完结了相关功用组织在组织方法上的联合,绩效广泛欠安,以阿富汗和伊拉克省级重建队为代表,其成员来自不同的组织,协作、和谐存在困难,短少安稳的资金来历也阻止了有关活动的继续打开。究其底子,国家安全界短少某种准则组织,无法为特定跨部分组织供给专项资金和专门人员。相关评价标明,彼得雷乌斯领导下的联合战略评价团队具有必定有用性,但很大程度上得益于彼得雷乌斯的个人领导魅力和中心司令部的财务资源,而非某种准则组织的成果,旁边面证明以准则确保特定跨部分组织财务和人力资源供给的重要性。以此类知道为根底,在方针研讨界推进下,小布什政府着手从准则上底子处理影响跨部分组织绩效的“人”和“财”的问题。

1.“国家安全作业打开”方案

处理所谓“人”的问题,便是需求在整个国家安全界培育、打开适用于跨部分组织的人才,即从各国家安全组织选拔、打造所谓“国家安全作业人士”,他们不只具有其地址组织的专业常识和阅历,并且需求了解整个国家安全界的基本情况,知晓、了解其他组织的运作和组织文明。为此,小布什政府建议和施行“国家安全作业打开”方案。小布什总统于2007年5月签署第13434号总统行政令,同年7月,白宫发布《打开作业安全人士国家战略》。依据第13434号总统行政令,在白宫树立履行辅导委员会),监督、辅导该方案的施行。2008年年头又树立国家安全作业打开整合办公室,代表履行辅导委员会在各国家安全组织间和谐有关国家安全作业打开方案事宜。

国家安全作业打开方案旨在为培育通用于整个国家安全界的跨部分人才供给准则组织,以确保、提高“全政府”使用绩效,其间心要素是教育、训练以及岗位轮换。承当教育使命的首要组织是国防大学及其从属学院。2007—2008学年,来自孙维西安电视台丑事军方、情报界、疆土安全部、司法部及能源部等功用部分的共38名官员在国防大学承受“国家安全作业打开”教育,其课程包含跨部分商洽、安稳与重建以及跨部分的世界行为等。④此外,国务院的交际服务研讨所于2007年创设为期5个月的国家安全行政领导研习班,参与者首要是各国家安全组织的官员,其研讨主题首要触及怎么以跨部分组织应对美国国家安全应战。国家安全作业打开的训练项目首要经过网络授课方法完结,其课程包含“全国应急反响结构介绍”和“国家安全方针、构和程序介绍”,遍及有关跨部分协作的根底常识。在岗位轮换方面,国家安全作业打开整合办公室于2008年3月建议,国家安全组织高档行政职位提名人有必要具有跨部分——即在其他国家安全组织——任职阅历。以此建议为根底,人事办理办捕获白金鱼公室于2008年11月发布辅导文件,鼓舞国家安全组织在选拔人才、录用高档行政职位时,以提名人跨部分组织才干及在其他国家安全组织的轮换任职阅历为根底。

2.“单一国家安全预算”的缺失

与国防部“1207条款”所谓跨部分组织“财”的问题,便是履行某一特定使命的跨部分组织短少安稳、牢靠的资金,该问题源于美国国家安全预算的结构性特征,即国家安全预算以各国家安全组织为单位编制、拨款,并无专门用于跨部分组织的账户和金钱。美国方针研讨界较为一起地以为,施行某种一起、适用于整个国家安全界的“单一国家安全预算”是处理跨部分组织资金来历的底子途径。但在实践政治中,此类变革建议难以操作:国会特别委员会和小组王洗平委员会预算决议方案程序意味着,施行一起的国家安全预算必定伴跟着某种底子性的结构变革,很初中女生视频难付诸施行。小布什政府退而求其次,着手施行以使命为导向的预算,即依据形势需求,为特定的国家安全使命供给专门账户和金钱,以此向为完结此类使命而组成的跨部分组织供给安稳的资金。

为向重建和安稳和谐员办公室供给资金,经行政当局与国会重复和谐、商量,国会经过2006财年《国防授权法》1207条款,即所谓国防部“1207条款”,授权国防部向国务院转拨一亿美元,用于重建和安稳和谐员办公室及其和谐下的触及国务院、国防部和柯有谦世界开发署的跨部分行为。国防部“1207条款”实践上是将国防部的部分资金转拨给国务院结合国务院本身的资金,为重建和安稳和谐员办公室供给财务支撑,它并非以特定国家安全使命为指向的专门账户,仅仅树立此类账户的开端测验,是行政当局和国会彼此退让的成果。前者以国务院和国防部为代表,强烈要求树立适用于两者为完结安稳和重建使命而树立的跨部分组织的资金账户,后者则囿于各委员会和小组委员会的利益,难以在短期内完结此类变革。

为从准则上确保全政府的使用绩效,小布什政府敞开国家安全作业打开方案,着手打造适用于跨部分组织的人才队伍,并以教育训练和岗位轮换为中心,为该方案这以后的进一步打开树立了准则结构。由于单一国家安全预算与既有国家安全预算存在难以谐和的结构性对立,小布什政府只能挑选以特定国家安全使命为导向的预算。即使如此,由于国会对立,行政当局树立专门账户和金钱的希望并未完结,只能押水菜子暂时满意于国防部1207条款这一特别的财务准则组织。

并且,按规则1207条款的授权只能延续到2010财年。这些便是小布什干露露,歇斯底里,小学英语-上海爱情故事,故事跌宕起伏,让咱们从头发现政府在为全政府使用绩效供给准则确保方面为继任者留下的遗产。四战略缩短与全政府的常态化在奥巴马主义辅导下,美国国家安全战略以缩短为特征。与此相习惯国家安全界更多地将全政府使用于国家安全体系,为战略缩短布景下日趋杂乱的海外干涉和应对本乡反暴力极点主义供给组织支撑;以反恐战役时期的阅历为根底,全政府在国家安全体系中的使用愈加频频,呈常态化趋势;一起,美国政府继续致力于在准则上确保全政府使用绩效。

(一)战略缩短与全政府使用的动因

奥巴马主义侧重在慎用武力前提下维护和增进美国安全。以此为辅导的国家安全战略在施行中面对财务紧缩和杂乱安全环境下的两层应战。财务紧缩导致战略资源削减,促进决议方案者建议以提高战略施行效能和功率补偿资源削减、以所谓巧实力维护和增进国家安全,达致事半功倍或一加一大于二的成效,这就要求在国家安全体系运转机制的行为方案及战术实地施行层面可以针对特定应战或问题,以全政府聚集各组织相对优势,靠效能和功率取胜。全政府巧实力在国家安全体系运转机制中的表现。另一方面,不管是在海外仍是本乡,美国面对日趋杂乱多变、充溢不确定性的安全环境:既有安全问题没有处理,新的安全应战接二连三;适当多的应战犹如黑天鹅飞临,意外频发;大多数应战具有其内涵杂乱性,非单一功用组织可以应对。应对杂乱安全应战成为全政府使用于国家安全体系运转机制的重要动因。

1.行为方案层面

在联邦政府,部长委员会、次长委员会和方针和谐委员会益发难以习惯杂乱安全环境的应战:新的安全应战意味着在应对此类应战时,这些高度准则化的跨部分组织需求吸收新成员,而这需求杂乱的法令手续;这些委员会冗长、磨蹭的决议方案程序阻止着对黑天鹅性质的应战敏捷、灵敏地做出反响;安全应战的内涵杂乱性要求归纳运用更多专业常识、技术和阅历,而这些跨部分组织生硬的组织结构和议事日程难以满意此类要求。在国家安全的决议方案中心联邦政府,除继续保持和完善有关安稳和重建的跨部分组织外,国家安全界迫切需求以全政府为辅导,环绕特定安全应战,在行为方案层面以跨部分组织,敏捷、灵敏地聚集、和谐相关国家安全组织资源,拟定针对特定问题或应战的行为方案。

在海外,除中东外,非洲成为海外反恐的重要区域,且美国海外反恐的要点从消除恐惧组织转向铲除恐惧主义,即反暴力极点主义和国家安稳、重建,增强了海外反恐的杂乱性。一起,国家安全界日渐感受到区域强国对美国利益的应战,除以亚太再平衡应对我国快速打开外,应对俄罗斯和伊朗对美国的应战逐渐成为国家安全界的重要关心。并且,在美国安全人士看来,区域强国应战美国利益的方法杂乱多变,其应对需求归纳运用多种专业常识和技术。由于美国海外利益遭受恐惧主义和区域强国引发的杂乱安全应战,驻海外国家安全组织亟须在行为方案层面强化和谐、协作,以全政府态势应对美国在各要害区域面对的此类应战。

在本乡,除继续避免九一一式恐惧袭击外,反暴力极点主义日渐成为美国国内反恐的要点,它旨在经过所谓去激进化铲除恐惧主义本源。对美国国家安全界而言,反暴力极点主义是某种全新而杂乱的应战,其有用施行需求在行为方案层面吸纳新的常识、技术和阅历。反恐战役布景下树立的跨部分组织交融中心旨在避免九一一式恐惧袭击,短少以满意反暴力极点主义的需求。在避免九一一式恐惧袭击的一起从事反暴力极点主义要求国家安全界在行为方案层面以全政府为辅导,进一步聚集相关组织资源,拟定有较强针对性的行为方案。

2.战术实地施行层面

将行为方案在战术实地施行层面付诸详细行为时,相同面对杂乱的安全环境。在海外,针对某一详细杂乱问题的行为往往无法由单一国家安全组织施行,需求按此问题的特性,以全政府为辅导,组成跨部分组织,调集相关国家安全组织的资源,在和谐、协作的根底上一起应对。并且,伴跟着各种杂乱应战不断呈现,国家安全界在海外的干涉行为日渐增多,对全政府的诉求也不断攀升。

除继续以跨部分组织致力于伊拉克和阿富汗重建外,针对西亚北非形势动乱后区域安稳的行为、应对博科圣地的行为以及触及亚太再平衡的详细行为都需求以全政府为辅导,经过组织间的横向协作加以施行。在本乡,环绕反暴力极点主义的G2024详细行为触及软性反恐的常识、阅历和技术,需求从事教育、福利、作业等业务的各级政府部分参与,原有的联合反恐特遣队短少以满意此类要求,需求以全政府为辅导,进一步吸纳其他组织的资源。与此一起,由于反暴力极点主义的详细行为细化到以社区、家庭和个人为方针,此类行为日渐增多,以全政府支撑这类行为的呼声也随之高涨。

(二)全政府在国家安全体系中的使用

为在战略资源削减和杂乱安全应战增多的布景下维护和增进美国安全,国家安全界更多地将全政府使用于国家安全体系运转机制,诚如时任国务卿希拉里克林顿所称,本届政府执政的方针之一便是要竭力建议,不管从内容或流程上看,交际、防务和打开并非互不相干,有必要视为一个全体的组成部分,在施行过程中有必要求助于全政府’”与此一起,全政府在美国本乡反暴力极点主义的行为方案和详细施行中也得以频频使用。

1.全政府在行为方案层面的使用

全政府使用于行为方案层面时,国家安全界依据小布什政府时期的阅历,按地舆空间,别离在决议方案大本营华盛顿、海外以及美国本乡,以跨部分组织和谐国家安全组织在行为方案层面的活动。在联邦政府,全政府在行为方案层面的使用便是在既有的部长委员会、次长委员会和方针和谐委员会之外,环绕特定的应战或问题,调集相关国家安全组织的资源,以跨部分组织敏捷、灵敏地做出具有较强针对性的反响。奥巴马政府时期,国家安全决议方案人士建议经过整合交际、防务和打开,即所谓3D途径应对杂乱的安全应战,国务院、国防部和世界开发署在华盛顿的跨部分协作随之不断强化。

2011年11月,重建和安稳和谐员办公室升格为国务院抵触和安稳行为司,继续和谐国务院、国防部和世界开发署在重建和安稳问题上的行为方案。2012年叙利亚内战迸发后,世界开发署组成叙利亚联合行为组。该组织实践上是世界开发署牵头,吸收国务院和国防部代表参与的跨部分组织,旨在经过协作和和谐,规划对叙利亚及周边国家的协助事宜以使其发挥最大效能。2014年,国务院近东业务司树立协助和谐办公室,作为以国务院为主导、世界开发署和国防部代表参与的跨部分组织,其旨在经过3D途径和谐美国在整个中东的协助事宜,最大极限地安稳中东形势。为应对博科圣地在尼日利亚乃至整个西非的恐惧活动,国务院于2014年树立尼日利亚方案与行为组,作为国务院、世界开发署和国防部和谐、规划以尼日利亚为中心的西非反恐的跨部分组织。

为应对本乡繁殖的暴力极点主义对疆土安全的严峻应战,美国政府别离于2011年8月和12月发布反暴力极点主义战略及施行该战略的行为方案。为增进施行该战略的各政府组织在行为方案层面的和谐与协作,疆土安全部于2016年1月树立反暴力极点主义联协作业组,作为和谐相关政府组织反暴力极点主义行为方案的跨部分组织。其成员除疆土安全部、国防部、国务院、国家反恐中心、司法部、联邦查询局外,还包含卫生、教育和公共服务部以及劳工部等。

在海外,全政府在行为方案层面的使用便是驻守海外的国家安全组织依据各区域特定的安全应战,量体裁衣地组成具有针对性的跨部分组织,拟定行为方案。以既有阅历尤其是反恐战役布景下在中东的阅历为根底,国家安全界在中东、非洲和亚太扩展、深化了全政府战略在行为方案层面的使用。为更具针对性地应对叙利亚内战迸发后中东日趋杂乱的方法,中心司令部代表与国务院和世界开发署的中东业务官员,经过和谐交际、军事和对外协助,一起拟定安稳区域形势、避免叙利亚内战外溢的行为方案。从2014年开端,非洲司令部、驻守尼日利亚的世界开发署西非反暴力极点主义组以及美国驻尼日利亚使馆,就冲击博科圣地、安稳西非形势强化行为方案层面的和谐,整合军事、交际和对外协助资源,拟定一起行为方案。在东非,树立于非洲司令部的跨部分组织非洲之角联合特遣队和谐在东非的反恐方案。强化与亚太区域国家的触摸是奥巴马政府亚太再平衡的重要组成部分,作为完结触摸战略的重要行为,人道主义救援与灾祸反响是国防部主导,以全政府为辅导的跨部分行为。太平洋司令部的军事联络组成为该区域司令部与世界开发署派驻亚太的组织进行交流、和谐的重要桥梁。

在军事联络组和谐下,太平洋司令部与世界开发署代表就灾祸救援和人道主义协助拟定应急行为方案,并在该区域发作自然灾祸时以应急方案为蓝本,依据特定灾祸拟定救援方案。在美国本乡,各地交融中心担任将白宫拟定的反暴力极点主义战略——尤其是其间的构建信赖社区建议”——执行为可在本区域实践操作的行为方案。

为此,各交融中心在笔直方向强化联邦政府与州当地政府协作的一起,在水平方向吸收更多的功用组织参与:除原有的国家安全和法令组织外,各交融中心接收蓝男色来自联邦政府卫生、教育和公共服务部以及劳工部的代表,一起州当地政府主管教育、福利和社区服务的组织也有代表参与。在反暴力极点主义联协作业组树立后,该组织成员代表联邦政府进驻各交融中心,交融中心则结合本区域实践将反暴力极点主义作业组的行为方案本地化

2.全政府在战术实地施行层面的使用

在海外,全政府广泛使用于中东、非洲和亚太的详细行为:15名来自美国驻约旦使馆、世界开发署驻中东组织以及中心司令部的代表于2014年组成叙利亚南部协助渠道,详细施行对叙利亚和约旦的协助。在西非,由非洲司令部、世界开发署驻当地组织以及美国驻当地使馆组成的3D作业组深化尼日利亚和乍得,实地施行协助和反恐方案;在东非,驻守吉布提的非洲之角联合特遣队组成各种3D作业组,派往厄里特尼亚、肯尼亚、埃塞俄比亚、索马里以及苏丹,实地从事反恐、人道主义协助以及根底设施建造等作业;在亚太区域,2009年9月,印度尼西亚西苏门答腊发作地震后,美国驻印尼使馆、世界开发署驻当地组织和太平洋司令部敏捷组成人道主义救援快速反响队和谐救援事宜。2011年3月,日本东部海域发作强震并引发海啸,美国敏捷施行朋友行为进行救援,并为此在美国驻日本大使馆树立两边协助和谐组作为施行该行为的跨部分组织,除国务院和太平洋司令部代表外,美国能源部代表也参与两边协助和谐组。在美国本乡,为习惯反暴力极点主义需求,联合反恐特遣队强化与交融中心的协作,并在承受交融中心就反暴力极点主义供给的辅导、训练和赞助的一起,以全政府为方针,进一步吸纳联邦非传统安全组织代表和州当地政府不合法令部分代表参与。在以全政府扩展其成员的根底上,联合反恐特遣队在反暴力极点主义的详细行为中继续发挥重要作用。

与此一起,交融中心和联邦政府鼓舞、辅导、赞助州当地以全政府态势量体裁衣地就暴力极点主义的各类特定问题采纳相应行为。在明尼苏达州明尼阿波利斯圣保罗区域,为抵抗、防备索马里青年党在当地美籍索马里人社区从事极点思维传达,在当地交融中心辅导和赞助下,明尼阿波利斯市政府和谐、聚集该区域法令、教育及福利部分,一起应对以极点思维传达和外籍兵士招募为特征的极点主义应战;在马萨诸塞州,在当地交融中心辅导下,州当地政府整合法令和公共卫生部分资源,树立以医疗卫生为主、法令部分协作的全政府防备极点思维方法。

综上所述,奥巴马政府时期,全政府在国家安全体系中得到频频使用,呈常态化趋势:以反恐战役时期堆集的阅历为根底,国家安全界将全政府使用于行为方案及战术实地施行层面,为应对许多杂乱安全应战供给组织支撑。在这一进程中,全政府的使用日趋老练:别离以联邦政府、区域战役司令部和交融中心为结干露露,歇斯底里,小学英语-上海爱情故事,故事跌宕起伏,让咱们从头发现点,在行为方案层面构成全政府网络。换言之,国家安全决议方案人士使用各安全组织总部聚集首都华盛顿的优势,依据特定应战需求,敏捷在行为方案层面聚合相关组织资源。

鉴于其在施行和资源方面的优势,海外各区域战役司令部成为聚集联邦政府派驻海外组织的大本营,随时依据当地安全形势需求,在行为方案层面完结相关组织的和谐与协作。本乡各地交融中心不只在笔直方向整合联邦体系各级政府资源,并且在水平方向继续交融为应对暴力极点主义所需的非传统安全资源,成为疆土安全在行为方案层面的重要纽带。在战术实地施行层面,在各区域战役司令部和本乡交融中心辅导下,各种方法的跨部分组织成为实地应对各色特定应战、将行为方案付诸施行的重要支撑力气。国家安全界的相关行为对促进全政府在国家安全体系中的使用发挥了重要作用。除国防部外,其他组织的行为方案才干相对单薄,难以在行为方案层面完结各组织间的对接、和谐。

为补偿这一缺点,国务院率先以国防部《四年防务评价陈述》为蓝本,于2010年拟定、发布《首个四年交际和打开评价》陈述,其重要意图便是培育和增进国务院及世界开发署的行为方案才干,以便在行为方案层面更好地完结与国防部的和谐、协作,为3D组织在华盛顿就行为方案完结跨部分协作发明更好条件。疆土安全部fhaircut同年拟定和发布榜首个《四年疆土安全评价陈述》,其意图之一也是旨在培育疆土安全部行为方案才干,为与其他组织在行为方案层面的协作奠定根底。此外,为将海外各战役司令部打造为会聚联邦政府驻当地组织的大本营,美国政府施行、推广两种方法:

一是源于南边司令部并运用于非洲司令部和太平洋司令部的J9方法,即以海外战役司令部联合参谋九部为中心,驻守来自联邦政府其他组织的代表;二是树立专门的跨部分同伴部,用于驻守来自联邦政府的其他组织的代表,该方法运用于欧洲司令部、中心司令部和北方司令部。这两种方法的推广增强了各海外战役司令部的会聚才干,为打造以海外战役司令部为结点的全政府网络奠定了根底。在本乡,全国交融中心联合会于2014年7月发布《20142017年建造全国交融中心网络国家战略》,提出将各交融中心打造为美国本乡的全政府网络结点的详细方针和过程。上述行为仅仅有利于推广、深化全政府在国家安全体系运转机制中的使用,要真实确保此类使用的效能,美国政府仍需继续为跨部分组织所需求的人才和资金供给准则确保。

(三)确保全政府使用绩效的准则组织

《2008财年国防授权法》要求国防部全面评价既有国家安全体系,侧重研讨跨部分机制在该体系中的使用,并提出建议。依据该法案要求,国防部随后将此项研讨外包给总统研讨中心的国家安全变革项目研讨组。该研讨组调集国家安全方针界和研讨界300多名精英人士,以美国每次国家安全变革阅历为根底,结合多种学科文献,就美国国家安全体系打开规划空前的研讨。2008年11月,小布什政府行将卸职之际,此次研讨的主陈述《铸造新的盾牌》面世,其侧重将全政府使用于既有国家安全体系,以跨部分机制整合国家安全组织资源是为新世纪国家安全战略供给有用组织支撑的重要途径,但要真实确保全政府使用绩效,美国政府有必要为跨部分组织所需的人力和财力资源供给充沛准则确保。此定论在国家安全界发作严重影响,推进奥巴马政府会同国会继续寻求在准则上确保全政府使用绩效。

1.国家安全作业打开方案2.0

奥巴马政府继续推进上一任敞开的国家安全作业打开方案。所谓“‘国家安全作业打开方案2.0包含:(1)将国家安全作业打开方案置于战略高度,以国家安全战略辅导其进一步施行。2010年5月发布的《国家安全战略》侧重全政府途径增强国家才干,应对杂乱安全应战。(2)供认在促进政府各部(局)和谐方面,仍有待完善,为此,该陈述呼吁完善国家安全作业人士的教育和训练,习惯现代应战同年发布的国务院和世界开发署《首个四年交际和打开评价》陈述、国防部《四年防务评价陈述》以及疆土安全部《四年疆土安全评价陈述》都表达了相同的战略思维:杂乱安全应战要求美国调整其国家安全战略,新的国家安全战略要求完善国家安全体系,以全政府为辅导,经过跨部分机制为此类战略供给组织支撑,而培育习惯跨部分需求的国家安全作业人士是促进跨部分协作、完结真实含义的全政府的必备要素。

以上述战略认知为辅导,奥巴马政府按上一任树立的以教育、训练和岗位轮换为中心的准则结构,推进国家安全作业打开方案:国务院交际服务研讨所和国防大学及其从属学院继续为国家安全界培育跨部分人才,国家安全组织——尤其是3D作业组——之间的人才岗位轮换得以继续推广、强化。奥巴马政府推进国家安全作业打开方案的法令根底依然是沿用小布什的第13434号总统行政令。

与国会协作、经过国会立法提高国家安全作业打开方案的准则效能是国家安全作业打开方案2.0的重要内容。适当一部分国会议员对国家安全作业打开方案全体上持支撑情绪,并对该方案、全政府以及美刘官金国国家安全之间的联系持有与奥巴马政府相同的了解,但当详细方案付诸表决时,方案的详细内容往往触及很多难以和谐的利益,难以经过。2010年提交众议院的有关树立国家安全作业打开办理体系的方案以及2011年提交参众两院的有关跨部分人才轮换的方案,均未获得经过。奥巴马政府只能继续以第13434号总统行政令作为国家安全作业打开方案的法令根底,这无疑是国家安全作业打开方案2.0的一大缺憾。

2.单一国家安全预算的缺失

与全球安全应急基金单一国家安全预算是确保各种跨部分组织资金来历的底子途径,但鉴于创设单一国家安全预算的结构性妨碍难以逾越,奥巴马政府致力于树立以使命为导向的预算,并寻求以反恐协助及安稳和重建范畴为突破口。在奥巴马政府恳求下,以国防部1207条款为根底,《2012年国防授权法》授权国防部和国务院一起出资树立全球安全应急基金。该基金由国务院办理,用于国务院和国防部在海外反恐协助及安稳及重建范畴的联合行为。

相关于国防部1207条款,全球安全应急基金的使命导向更为明晰,愈加杰出国务院和国防部的跨部组织协作,但它并非真实含义上的国家安全预算,由于该项基金来历于国务院和国防部从各自账户搬运而来的资金,而非国会专门拨款。尽管如此,全球安全应急基金满意了国家安全界在某一问题范畴进行跨部分协作的资金需求,相关于国防部1207条款,其在方法上更挨近以使命为导向的国家安全预算。奥巴马政府继续寻求从准则上确保全政府的使用绩效。尽管将国家安全作业打开方案提高到战略高度,奥巴马政府推进该方案的行为仍在上一任树立的结构内。

由于国会相关立法失利,奥巴马政府提高该方案法令效能的尽力无功而返,国家安全作业打开方案2.0并无本质性准则立异。全球安全应急基金的树立在国家安全某个问题范畴完结了方法上的以问题为导向的预算,但在缺失一起国家安全预算的布景下,其他范畴的跨部分协作资金仍无着落,继续存在跨部分协作中谁的资金多谁的影响力大的坏处。

并且,全球安全应急基金是否可以在供给资金方面为其他问题范畴的跨部分协作供给值得仿效的方法,仍是未知数。这些便是到特朗普执政前,美国政府为确保全政府”肌肉相片使用绩效而在准则组织上获得的开展和存在的问题。五大国竞赛与全政府的继续特朗普政府执政以来,美国国家安全战略以大国竞赛为要点。国家安全人士继续将全政府使用于国家安全体系运转机制,为此类战略供给组织支撑,但在为全政府使用绩效供给准则确保方面乏善可陈,陷于阻滞。

(一)大国竞赛与全政府的动因

特朗普入主白宫后,大国竞赛成为国家安全主题。国家安全界当下谈及的大国竞赛首要指美国别离与亚太、欧亚大陆和中东的区域强国我国、俄罗斯以及伊朗的战略竞赛。从奥巴马政府第二任期开端,国家安全界已日渐感受到这些区域强国对美国利益的应战,并就这种应战的性质和方法达到较为一起的见地:这些国家妄图批改美国主导下的世界次序,它天马座的梦想中文谐音们归纳运用低于战役门槛的各种强制手法,以逐渐蚕食美国在亚太、中东欧以及中东的影响力,扩展本身影响,且某些区域强国尤其是俄罗斯开端将扩展本身影响力的行为投放到美国本乡。在美国国家安全界看来,区域强国以各种非战役强制手法及其归纳运用蚕食美国影响力,对美国构成杂乱的安全应战,美国的应对相同需求归纳运用低于战役门槛的各种手法。此类战略认知是特朗普政府国家安全战略的重要根底,大国竞赛战略是应对杂乱安全应战的战略,当其付诸施行时,需求在国家安全体系运转机制的行为方案和战术实地施行层面以全政府为组织支撑。

1.行为方案层面

特朗普政府2017年年末发布的《国家安全战略》陈述仅仅为大国竞赛战略供给了全体辅导准则。在施行中,该战略首要在行为层面细化为可以详细操作的方案,此类行为方案的拟定往往环绕某一特定问题或应战进行。而在国家安全界看来,美国在新的大国竞赛年代面对的许多特定国家安全应战,不管是混合战役”“灰色区域抵触仍是新版政治战,都是杂乱安全问题,需求归纳多范畴的常识和技术才干应对,有必要以全政府为此类应对供给组织支撑。

另一方面,美国各类战略评价成果深信,区域强国之所以能在应战美国的行为中屡次得手,首要源于这些国家高度会集的政治准则使其可以在行为方案层面敏捷、高效地整合各种资源,全政府是它们的天然优势。为有用地与这些国家进行战略竞赛,美国政府有必要求助于全政府在美国联邦政府,除既有的部长委员会、次长委员会和方针和谐委员会,为敏捷、有针对性地对大国竞赛中的特定杂乱应战做出反响,有必要依据详细问题,以全政府为辅导,经过跨部分机制聚集相关国家安全组织资源,规划行为方案。

在海外,美国驻亚太、中东和欧洲的国家安全组织和其他联邦政府组织处于与区域强国战略竞赛的最前沿,有必要以全政府为辅导,依据各区域大国竞赛引发的详细应战,量体裁衣地拟定行为方案。在美国本乡,情报界有关俄罗斯干涉2016年美国大选的查询陈述出台后,国家安全界将确保推举安全视为疆土安全的重要内容,抵抗竞赛对手在美国本乡的影响力行为成为国家安全界着手大国竞赛的重要组成部分。在国家安全界看来,确保推举安全以及更为广泛地抵抗影响力行为是极点杂乱的安全应战,应对此类应战的行为方案有必要以全政府为辅导,综干露露,歇斯底里,小学英语-上海爱情故事,故事跌宕起伏,让咱们从头发现合运用相关政府资源。

2.战术实地施行层面

在大国竞赛布景下,当行为方案进一步在战术实地施行层面付诸详细施行时,相同面对杂乱的安全环境。并且,美国国家安全界以为,区域强国在行为方案层面享有的全政府优势在战术实地施行层面相同存在。因而,在大国竞赛的战术实地施行层面,相同有必要以全政府作为详细行为的组织支撑。

在海外,与区域强国在特定区域抢夺该区域影响力的详细行为往往是低于战役门槛的强制行为,需求归纳运用交际、军事、情报以及对外协助等多种手法,需求以全政府为此类归纳运用供给组织确保;在本乡,确保推举安全、抵抗他国影响的行为不只需求加强联邦与州当地政府的协作,更需求在详细行为中强化各功用组织的和谐与协作,尤其是从事网络安全的组织与从事推举业务的州当地组织之间的协作,以全政府作为确保推举安全的各色详细行为的组织支撑。

(二)全政府在国家安全体系中的使用

尽管只要两年多时刻,全政府服务于大国竞赛战略的案例明晰可辨,较为广泛地呈现在国家安全体系运转机制各层面及其相应的地域空间。

1.全政府在行为方案层面的使用

以反恐战役以来的阅历为根底,国家安全界将全政府引进行为方案层面的各个要害决议方案地址,服务于应对特定应战的行为方案的需求。在联邦政府,全政府使用于规划针对伊朗的行为方案。特朗普政府于2017年年末宣告施行伊朗新战略,侧重美国有必要以某种全面的战略应对伊朗在许多范畴对美国利益的应战,归纳运用制裁、代理人战役、信息宣扬等非战役强制手法极限施压。将该战略执行为详细的行为方案,需求聚集、归纳相关国家安全组织的技术、常识和资源。

为此,美国国务卿迈克蓬佩奥于2018年8月16日宣告,在国务院树立伊朗行为小组。伊朗行为小组不只旨在整合国务院有关伊朗业务的资源,并且吸收国家安全界其他组织代表参与,事实上是在行为方案层面就伊朗问题进行和谐、协作的跨部分组织。2018年9月25日,伊朗行为小组揭露发布《不合法政权:伊朗破坏活动记载》研讨陈述,进犯伊朗政府的表里方针,打响该行为小组针对伊朗政府的信息言论争的榜首枪。

推举安全成为疆土安全问陈数全祼剧照题后,疆土安全部于2017年1月将推举根底设施界说为要害根底设施,并树立确保推举安全的首要联邦政府组织,担任在行为方案层面和谐政府组织的活动,其推举根底设施分部树立政府和谐委员会,其由疆土安全部、推举协助委员会以及州当地政府代表组成,和谐联邦与州当地在维护推举根底设施方面的行为方案。疆土安全部的全国维护和方案分局全政府为辅导,树立由疆土安全部、联邦查询局、国家安全局和国家情报总监办公室代表组成的推举(安全)特别作业组,在华盛顿和谐有关维护推举根底设施和抵抗外来影响的行为方案。在2019年6月,全国维护和方案分局正式改组为网络安全与根底设施安全局选举(安全)特别作业组继续在和谐联邦政府确保推举根底设施和抵抗外来影响的行为方案中发挥跨部分组织功用。

在海外,为习惯与我国的战略竞赛,美国太平洋司令部于2018年5月正式改组为美国印度洋太平洋司令部(简称印太司令部)。印太司令部继续发挥太平洋司令部区域行为和谐中心的作用,即成为美国驻印太区域各类国家安全组织和联邦政府其他组织的结点或聚集地,并以此为根底,和谐美国政府在该区域的行为方案。2019年《国防授权法》侧重印太司令部以全政府途径规划其行为方案,并为此供给财务资源。

印太司令部承继原太平洋司令部作为海外行为方案和谐中心的各种跨部分机制:和谐人道主义救援与灾祸反响行为的灾祸应急办理与人道主义救援杰出中心以及和谐冲击毒品走私行为的西太平洋跨部分联合特遣队;继续以J9方法即联合参谋九部作为美国驻印太区域国家安全组织和其他联邦政府组织代表的调集地;为执行国家安全作业打开方案的岗位轮换要求,国务院和太平洋司令部别离差遣交际方针参谋和军事参谋到对方单位任职。印太司令部承继这一实践,继续接收国务院交际方针参谋,并差遣军事参谋到国务院任职,以在行为方案层面强化与国务院的和谐、协作和协作。

在美国本乡,分布于各区域的交融中心在和谐、拟定当地的维护推举根底规划行为方案中发挥重要作用。由于推举业务归州当地政府统辖,各交融中心能就近与州当地政府担任推举业务的官员和谐,拟定有针对性的行为方案,而各交融中心集情报、法令、网络安全等功用于一身的全政府特征为其拟定需求归纳各种技术的行为方案供给了确保。确保推举安全成为严重疆土安全问题后,各交融中心纷繁以全政府为辅导,以疆土安全部相关行为方案为根底,经过与州当地政府的协作以及相关功用组织的和谐、协作,拟定习惯当当地法的维护推举根底设施行为方案。

2.全政府在战术实地施行层面的使用

在详细行为中,国家安全界以全政府为辅导,充沛发挥跨部分协作的力气倍增器作用,应对大国竞赛年代的杂乱安全问题。在海外,美国近些年来以所谓飞行自由行为应战我国在东海和南海的主权。此类行为曩昔由太平洋司令部指挥下的水兵第7舰队施行。印太司令部强化与我国竞赛的行为方案,以所谓灰色区域抵触看待中美在西太平洋的竞赛互动,侧重全政府灰色区域竞赛中的组织支撑作用。印太司令部据此与从属疆土安全部的海岸警卫队和谐、协作,将后者引进西太平洋的飞行自由行为。2019年3月24日,美国水兵柯蒂斯威尔伯号导弹驱逐舰与美国海岸警卫队伯托夫号快艇,结伴穿越台海。

美国水兵联合法令部分施行的飞行自由行为是美国战略界以全政府为辅导、习惯灰色区域竞赛的重要行为。为使海岸警卫队进一步在南海的飞行自由行为以及在更为广泛在西太平洋竞赛的详细行为中发挥更大作用,印太司令部将不断强化与海岸警卫队的协作、和谐,除派往西太平洋的海岸警卫队快艇归第7舰队指挥外,两边将更多地以联合演习增进磨合,并逐渐完结配备兼容。在美国本乡,确保推举安全和抵抗外来影响的行为详细表现为确保2018年中期推举和2020年大选的安全。推举业务首要由州当地政府办理,但有关俄罗斯干涉2016年美国大选的查询显现,州当地政府在避免网络进犯及获致涉外情报方面存在短少,需求联邦政府在网络安全、法令和情报等范畴供给协助。确保推举安全的详细行为不只需求联邦与州当地政府协作,并且需求联邦政府以全政府态势,在疆土安全、情报、法令等功用组织充沛协作、和谐的根底上,直接或经过各交融中心向州当地政府供给协助。

确保2018年中期推举安全的行为显现,由于联邦政府就确保推举安全供给协助有必要在州当地政府自愿请求的根底上进行,适当一部分州当地政船问网府因忌惮联邦政府以确保推举安全为名干涉州当地业务而抛弃请求此类协助。以此阅历为根底,为确保2020年大选安全,疆土安全部政府和谐委员会强化与州当地政府触摸,争夺有更多的州当地政府承受联邦政府协助。与此一起,网络安全与根底设施安全局以全政府为辅导,经过推举(安全)特别作业组和相关交融中心,向现已提出请求且获得联邦政府同意的州当地政府供给情报、网络安全和法令范畴的协助。

综上所述,为应对大国竞赛布景下的杂乱安全应战,国家安全界将全政府继续使用于国家安全体系运转机制。短短两年多时刻里,作为大国竞赛战略的重要组织支撑,全政府在行为方案和战术实地施行层面的各个重要地域空间均得到使用。签于当今大国竞赛的杂乱性和不确定性,美国朝野充沛肯定全政府对美国大国竞赛战略的组织支撑作用,美国战略界针对当今大国竞赛特色,活跃规划各种新的以全政府为辅导的跨部分组织,如专门的灰色区域抵触中心、信息战中心以及政治战中心等。但就推进为全政府使用绩效供给确保的准则组织而言,则是另一番景象。

(三)确保全政府使用绩效的准则组织

2017年秋,威廉玛丽学院树立全政府杰出中心,经过多学科归纳教程,为国家安全界官员供给适用于跨部分组织办理的常识和技术。但特朗普政府就任以来,行政当局和国会均未就确保全政府使用绩效的准则组织采纳本质行为,这一缺失意味着自反恐战役以来,美国政府推进全政府使用绩效准则确保的进程堕入阻滞:行政当局满意于国家安全作业打开方案的法令根底,并未着手继续奥巴马政府将该方案上升到国会立法的尽力,国会参众两院均未就此提出新的立法建议。行政当局和国会暂时满意干露露,歇斯底里,小学英语-上海爱情故事,故事跌宕起伏,让咱们从头发现于全球安全应急基金为国务院和国防部就反恐协助及重萧语晴小说建与安稳范畴的跨部分协作供给资金,并未采纳行为乃至提出建议,以国会拨款而非国防部和国务院一起出资的方法,将全球安全供给基金转变为真实含义上的以使命为导向的国家安全预算,或许将全球安全应急基金方法运用于其他杂乱问题范畴,更不用说在树立单一国家安全预算方面有所突破。

构成上述景象的原因首要是结构性的。以国会立法为国家安全作业打开方案供给准则根底触及参众两院多个对国家安全行使立法和监督权的委员会,一个满意行政当局和很多国会委员会及其议员的最大公约数法案很难面世。现有国家安全预算以各国家安全组织为单位,其发作程序触及各组织在参众两院对应的委员会以及两院的预算和拨款委员会,这种杂乱的预算程序为创设单一国家安全预算设置了难以逾越的妨碍。即使退而求其次,国会直接为全球安全应急基金拨款或将全球安全应急基金方法使用于国家安全的其他杂乱问题,相同面对预算程序的结构性妨碍。到奥巴马总统离任时,美国政府就推进全政府使用绩效准则确保获得的成果已达至瓶颈,进一步的成果需求行政当局和国会一起具有更大的变革志愿。

推进全政府使用绩效准则确保并未进入特朗普行政当局的议事日程。2017年《国家安全战略》确实建议以全政府途径应对大国竞赛年代的杂乱安全应战,但并未指出跨部分人才和跨部分组织资金来历关于全政府使用绩效的严重含义。迄今为止,特朗普行政当局没有就推进全政府使用绩效准则确保表现出关心或爱好。在国会,政治极化日趋加重,国会议员更不肯提出远景迷茫的与确保全政府使用绩效相关的立法建议。有研讨指出,应对杂乱安全应战是当今美国国家安全界频频求助于全政府的重要动因,政治极化对全政府的使用具有必定推进作用,由于在政治极化日趋加重的布景下,以国会立法完结政府资源重组的困难日益加重,而全政府跨部分机制或组织的树立不需求国会立法,行政命令或相关组织间的协作协议乃至意向即可催生跨部分组织。

政治极化在某种程度上迫使国家安全界经过全政府躲避国会立法而完结政府资源聚集或重组,但却在必定程度上使进一步确保全政府使用绩效、有助于完结一加一大于二的立法活动堕入阻滞。六定论九一一事情以来,美国国家安全战略一向以应对杂乱安全应战为方针——不管这种应战的详细表现为恐惧主义、暴力极点主义仍是大国竞赛。着眼于为这类战略的施行供给有用组织支撑,美国国家安全界将全政府继续使用于国家安全体系运转机制,在行为方案及战术实地施行层面以跨部分机制及其各种组织方法完结国家安全组织间的横向协作。在杂乱安全应战日趋增多的布景下,美国国家安全战略益发倾向于供给总的准则辅导,其实践更多地有赖于针对特定杂乱应战的行为方案和详细施行。而在行为方案层面和实地施行层面应对杂乱安全应战,就有必要强化相关国家安全组织间的和谐、协作和联合行为。为应对杂乱安全应战,美国国家安全界将继续求助于全政府

全政府在国家安全体系中的使用在奥巴马政府时期得以全面、老练的打开,在行为方案层面彻底构成以联邦政府、海外各战役司令部以及本乡各交融中心为结点的全政府网络,此类打开以小布什政府时期的全政府使用阅历为根底,并为特朗普政府就任以来全政府的使用供给了较为成型的方法或结构。未来全政府在美国国家安全体系中的使用很大程度大将沿用乃至强化此类方法,即在联邦政府,针对某一特定应战,以跨部分组织聚集相关国家安全组织资源,拟定行为方案;在海外,以区域战役司令部为跨部分组织中心,量体裁衣地规划行为方案;在本乡,则以各交融中心作为跨部分组织聚集地,作为当地疆土安全的行为方案中心。在海外和本乡的详细行为,首要在当地战役司令部和交融中心辅导下,以各种跨部分机制或组织施行。

为使全政府在国家安全体系中的使用发作一加一大于二的作用,在小布什和奥巴马执政时期,美国政府致力于从准则上确保全政府在国家安全体系中的使用绩效:小布什政府经过总统行政令,为培育跨部分组织人才树立了准则结构,但奥巴马政府妄图以国会立法晋级此类准则的尽力遭受失利。经过小布什政府和奥巴马政府不懈尽力,经过与国会协作,从国防部1207条款到全干露露,歇斯底里,小学英语-上海爱情故事,故事跌宕起伏,让咱们从头发现球安全应急基金,某种方法的以使命为导向的预算总算呈现于国家安全界,但离单一国家安全预算相距甚远。特朗普执政以来,美国政府推进相关立法活动堕入阻滞。自反恐战役以来,全政府在美国国家安全体系中得以广泛、继续的使用,组织方法上的一加一层出不穷,但鉴于确保全政府使用绩效的准则组织仍不完善,在跨部分资金难以确保的情况下,全政府使用绩效具有不确定性,真实含义上的一加一大于二难以确保。(注释略;截稿:2019年7月责任修改:主父笑飞)

文章来历:《世界经济与政治》2019年08期;国关国政交际学人微信大众渠道修改

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